A kormányzati decentralizáció biztosítékai Magyarországon c. OTKA kutatás munkaterve

 

  A 2010–2011-ben bekövetkezett közjogi események (alkotmányozás, önkormányzati törvény, választási rendszer reformja stb.) sok tekintetben alapjaiban változtatták meg a magyar kormányzati rendszer modelljét.

 

1. A főbb kutatási hipotézisek, fogalmi keretek

A kutatás hipotézise az, hogy a reformok sikere nem kizárólag, sőt nem is elsősorban a reformcélok szakmailag helyes kitűzésén múlik, hanem azon, hogy mennyit sikerül belőlük ténylegesen megvalósítani. A megvalósítás sikerének hipotetikus feltételei:

 

 

• A reformcélok normatív (politikai) értékrendjük világos meghatározása mellett, (értékkötöttség)
• szakmailag és empirikusan megalapozott helyzetértékelésre épüljenek- (megalapozottság).
• A reformcélok számoljanak a végrehajthatóság minden szempontjával (társadalmi-kulturális, gazdasági, környezeti, szervezeti, pénzügyi feltételek, kontextus)- (kontextualitás)
• A reformcélok végrehajtásához szükséges szervezeti kapacitások pontos felmérése (reformkapacitás)

A reformkapacitás összetett fogalom, amely azt tükrözi vissza, hogy a reformok megtervezésekor, a döntéshozás és a végrehajtás során ideális

• szervezeti keret
• folyamat séma
• és szereplő konstelláció (kellő támogatás) áll rendelkezésre.

A kutatás ezt a komplex feltételrendszert járja körbe az elmúlt 20 évben napirendre került területi reformok folyamatában, s ennek alapján kíván állást foglalni abban a kérdésben, hogy a decentralizált kormányzás milyen biztosítékokkal rendelkezik Magyarországon. tekintettel az elmúlt 20 év reformjainak jellemző sikertelenségére, illetve a 2010-ben indult erőteljes visszarendeződésre azt feltételezzük, hogy a fenti feltételek részben vagy egészben hiányoztak.

 

2. A kutatás felépítése, szerkezeti jellemzői, szakaszaiI

2.1. Az első szakasz az elméleti és nemzetközi keretek felvázolása (2012-2013):

A kutatás tematikus csomópontjai:

• Bibliográfia összeállítása, a honlapon történő publikálása (Sziráki Zsuzsanna)
• Kormányzati reformok, mint közpolitikai "események" politikai és igazgatástudományi szakirodalma (Pálné Kovács Ilona)
• A területi kormányzásra vonatkozó európai "hatások" (fehérkönyvek, irányelvek, riportok, állásfoglalások) összegyűjtése és elemzése (Kovács Laura)
• A területi reformok főbb jellemzői Európa különböző térségeiben:(Grünhut Zoltán: Új demokráciák, Gyimesi Péter: déli és északi országok, Pálné Kovács Ilonaí: nyugati országok, Finta István: Németország, Ausztria, Svájc)

2.2. Empirikus kutatások (tartalom, dokumentum elemzés, esettanulmányok, kérdőíves felmérések), külföldi utak (2013-2014)- az elméleti kutatásokkal részben már párhuzamosan zajlanak (koordinációért felelős Grünhut Zoltán)

2.3. Összegzés, viták, tanulmánykötet kéziratának összeállítása (2014), felelős Pálné Kovács Ilona-Grünhut Zoltán

 

3. A kutatási kérdések kibontása, kutatási feladatok és módszerek meghatározása

Az alább sorolt illetve részletezett kérdések meghatározzák a kutatás során elvégzendő elméleti, nemzetközi összehasonlító és empirikus kutatásokat. Ahol egyértelműen eldönthető, hogy mely kutatási elem feladata az adott kérdés megválaszolása, ott a szöveg ezt jelzi. Viszont azt is figyelembe kell venni, hogy az alábbi kérdések egyben általános szemléleti elemek is, amelyeket valamennyi kutatási feladat során figyelembe kellene venni. A teljes kutatás a vizsgált időszakot három szakaszra bontva elemzi, azt feltételezve, hogy ezek a korszakok jelentik a legjelentősebb váltásokat a területi kormányzásról való gondolkodásban.

• Rendszerváltás-alkotmányozás, önkormányzati törvény, első reformkorrekciók (1989-1994).
• Az uniós csatlakozásra készülés, illetve az uniós tagság első éveinek időszaka (1996-2010).
• A jelenleg zajló alkotmányozási és közjogi reformok korszaka (2010-2013)

3.1.A reformok értékrendje és célrendszere komplex, egymásnak ellentmondó tényezők mentén formálódik. Magyarországon feltételezésünk szerint a rendszerváltás és az EU csatlakozás erős külső meghatározottságot eredményezett. A mintakövetés eleme a reformok folyamatában egyértelműen felfedezhető, ugyanakkor nyilvánvalóan szerepet játszik az útfüggőség jelensége is (a saját közigazgatási, politikai kultúránk, önkormányzati hagyományaink stb.). A két általános értékelem pedig vélhetően átszíneződik az egyes kormányokat jellemző politikai ideológiák sajátosságaival. E hármas determináció értékelésének operacionalizálása sok tekintetben ugyan korlátozott, de a kutatás lényegi eleme, ugyanis feltételezésünk szerint a területi reformok sikertelenségét a mintaválasztás és az útfüggőség paradoxona jelentős mértékben magyarázza. A kutatási kérdés megválaszolásához használandó módszertan: a reformprogramok, dokumentumok (a pártprogramok, kormányprogramok, az egyes speciális reformok kormányzati dokumentumai) tartalomelemzése, illetve a reformokat tárgyaló (parlamenti és egyéb?) viták jegyzőkönyveinek elemzése: Bodor Ákos, Grünhut Zoltán

Az elemzések arra fókuszálnak, hogy

• egyrészt felfedezzék, milyen szerepet játszott a reformok során az európai kihívás a különböző időszakokban (tisztázandó az európai kihívás fogalma, de feltételezéseink szerint a szubszidiaritás, decentralizáció, polgárközelség, regionalizmus, partnerség, governance, NPM a legfontosabbak).
• Másrészt a viták, dokumentumok elemzése során törekszünk kimutatni az útfüggőség elemeit is, tehát a magyar közigazgatási hagyományokhoz való viszonyt, a tanácsrendszerhez való viszonyt, a centralizációs reflexeket, urbánus-népies megközelítések, főváros szindróma stb.).
• Ugyancsak elemzés tárgya lesz az egyes pártok illetve ideológiák, valamint a kormányzati pozíciók és a területi kormányzás közötti esetleges összefüggés (hatékonyság, méltányosság, kiegyenlítés, koncentráció, állam-önkormányzatok viszonya, szolgáltatások menedzsmentje, polgárok szempontjai).

Az elemzések alapján megpróbálunk állást foglalni abban, hogy a reformok értékrendjében, célrendszerében az egyes elemek milyen szerepet játszottak, változott-e az értékrend a különböző korszakokban, illetve milyen belső konfliktusokat, kollíziókat lehetetett fellelni a reformok konkrét tartalma és meghirdetett értékrendje, célrendszere között.

3.2. A reformok szakmai és empirikus megalapozottsága

Minden kormányzati-szervezeti vagy policy reform szakmai és empirikus alátámasztottsága alapvető elvi követelmény, de különösen így van ez a decentralizáció, illetve területi reformok esetében. Közhely ugyanis, hogy a decentralizáció mértéke és formája tekintetében nincs standard (a nemzetközi normák elsősorban a szervezeti, hatásköri és státuszbeli modell elemeket hangsúlyozzák, kiegészülve a pénzügyi kondíciókkal), ugyanis az erősen függ az adott ország konkrét térszerkezetétől, kormányzati modelljétől, s helyi szereplők alkalmasságától. Vizsgálni szükséges tehát, hogy az egyes reformkorszakokban a döntéshozó milyen információk, evidenciák birtokában alakította ki álláspontját, voltak-e un. hatástanulmányok, empirikus elemzések, felállítottak-e alternatívákat, milyen nemzetközi tapasztalatokat használtak, milyen szakértőket vontak be, felmerült-e kísérleti jellegű tesztelés stb.

Az esettanulmányok részeként elemezzük a konkrét előkészítő dokumentumokat a fenti szempontok szerint (Grünhut Zoltán).

3.3. A reformelképzelések értékelése a kontextualitás szempontjából

A reformcélok megfogalmazása soha nem nélkülözheti a konkrét környezettel való kompatibilitás kérdését. A kutatás során erre a szempontra is figyelemmel leszünk, elsősorban a reformok szakmai megalapozottságának elemzésével összekapcsolódva (Grünhut Zoltán). Külön figyelem irányul tehát arra, hogy az előkészítés során felmérték-e a célok megvalósításának konkrét gazdasági, társadalmi, környezeti, kulturális feltételeit, e tényezők vonatkozásában a szakmai előtanulmányok állást foglaltak-e illetve milyen értelemben foglaltak állást. Ugyancsak figyelni kell erre a szempontra a reformhozási folyamatok során zajló viták elemzésénél. Emellett egy általános, a szakirodalomra és a reformok szakmai értékelésére vonatkozó dokumentumokra, jelentésekre támaszkodva egy utólagos összefoglaló elemzést készítünk arról, hogy az elmúlt 20 évben eltervezett illetve végrehajtott reformok az eredmények tükrében mennyire feleltek meg a kontextualitás követelményének (Pálné Kovács Ilona).

3.4. A reformkapacitások átfogó elemzése

Mint a fentiekből kiderült, alapvető jelentőséget tulajdonítunk a területi reformok konkrét szervezeti környezetének, folyamatának és az érintettek szerepének, amit összegezve reformkapacitásnak neveztünk. A reformkapacitások elemzése egyrészt empirikus adatfelvétellel (kérdőíves és interjús lekérdezéssel), illetve a három reformkorszak konkrét szervezeti, proceduális körülményeinek az esettanulmányi mélységű bemutatásával, továbbá bizonyos résztanulmányok elkészítésével valósul meg. Az esettanulmányok kollektív munka termékei lesznek, ahol a kutatócsoport tagjai jól elhatárolt feladatokat oldanak meg, az adott reformkorszakért felelős kutató koordinálásával. Az esettanulmányok dokumentumelemzésre, interjúkra (az érintett kormányzati szereplőkkel) épülnek. Az esettanulmányok építenek a korábbiakban már ismertetett illetve a későbbiekben kifejtett vizsgálati elemekre is. Az esettanulmányok a majdani tanulmánykötet egy-egy fejezetét is jelentik, a tematikus fejezetek mellett.

Az esettanulmányok által átfogott témakörök (indikatív lista, később egyeztetendő szerkezet szerint):

• A reformcélok bemutatása
• A reformfolyamat bemutatása (hogyan, hol kezdeményezték, lépcsők, szervezeti szintek, időzítés, nyilvánosság, döntési forma, tervezet és döntés között bekövetkezett változások, mennyire volt előre megtervezve a folyamat, s ha meg volt, a tényleges végrehajtás hogyan alakult stb.)
• A reformfolyamat szervezeti keretei (mely szervezet, személy volt a felelős az előkészítésért, milyen tudások csatornázódtak be, milyen formában, hogyan, kik között történt az egyeztetés, milyen jellemző konfliktusok voltak bizonyos szereplők között, ki a döntéshozó stb.)

A három korszak feldolgozásáért felelős kutatók:

1. Pálné Kovács Ilona
2. Zongor Gábor
3. Finta István

Az empirikus kérdőíves felmérések (módszertani megalapozásukért, a lekérdezések megszervezéséért Bodor Ákos felelős)

• Felmérés a volt (valamennyi ciklus) és jelenlegi parlamenti képviselők körében. A felmérés célja, hogy megismerje a parlament, a pártok és a kormány szerepét a területi reformokról szóló döntésekben; kimutassa a területi érdekképviselet formális és informális csatornáit, módozatait (kettős mandátum, bizottságok, lobbik, pártfrakciók); a parlament és a pártok szerepét a reformfolyamat monitorozásában, a problémák jelzésében; a mindenkori kormányzati pozíció szerepét a decentralizációhoz való viszonyban, a vétópontok azonosítása, stb. (Kérdőív kidolgozása: Grünhut Zoltán, Zongor Gábor).
• A volt és jelenlegi önkormányzati vezetők körében végzett felmérés célja a reformok alulnézetének bemutatása (bevonás módja, végrehajtás anomáliái, visszacsatolás hogyanja, jellemző konfliktusok, legbefolyásosabb érdekcsoportok szerepe, a helyi társadalom viszonyulása, vélemények a jó és rossz reformokról stb.) (kérdőív kidolgozása: Grünhut Zoltán, Zongor Gábor)

Önálló résztanulmányok

• Önálló tanulmány készül az önkormányzati érdekszövetségek szerepéről, az önkormányzati érdekérvényesítés sajátosságairól, nem feltétlenül csak a reformokhoz kötődően (Zongor Gábor).
• Önálló tanulmány készül a nemzetközi szervezetek (EU, ET, OECD) hazai reformokkal kapcsolatban kifejtett aktivitásáról (Kovács Laura)

4. A kutatás zárása

A fenti kutatási elemek illetve szempontok adják a kutatást összegző tanulmánykötet egyes fejezeteit. Tehát a kötet majdan bemutatja a területi, decentralizációs reformok elméletét, nemzetközi gyakorlatát (országcsoportok szerint), a hazai reformfolyamatok értékrendjére, célrendszerére ható tényezőket, a három reformkorszak sajátosságait, s a hazai reformkapacitások legfontosabb átfogó jellemzőit. Az összegzés előtt is azonban az egyes részek publikálhatóak, sőt, publikálandóak.