Kutatási terv
A 2010–2011-ben bekövetkezett közjogi események (alkotmányozás, önkormányzati törvény, választási rendszer reformja stb.) sok tekintetben alapjaiban változtatták meg a magyar kormányzati rendszer modelljét.
A változások nagyon fontos sajátossága, hogy jórészt az elmúlt 20 esztendő során felhalmozódott és meg nem oldott problémákra adandó válaszként fogalmazódtak meg, természetesen e válaszokban főként a kormányzó hatalom értékrendjét érvényesítve. A közjogi modellen végrehajtott átalakítások szükségességét számos szempontból igazolják a korábbi 20 év tapasztalatai, melyek egyúttal alátámasztják azt a tényt is, miszerint a magyar kormányzati reformkapacitások, döntési folyamatok és összetett érdekeltségi mechanizmusok lényegében nem tették lehetővé a minduntalan napirendre kerülő reformok végrehajtását, feltételezve, hogy a reformok szakmailag alapvetően korrekt célokat tartalmaztak.
A hazai politikai, közjogi intézményrendszer "reformképtelensége" nem egyedi sajátosság a régióban. A közpolitikai szakirodalom és különböző nemzetközi szervezetek (EU, Európa Tanács, OECD, UN, Világbank) doku-mentumai már többször rámutattak a kelet-közép-európai rendszerváltó országok e jellemvonására (Dunn et al, 2006, Pálné, 2005, Bouckaert et al, 2011). E tény különösen releváns és aggasztó, ha figyelembe vesszük, hogy éppen ezek az országok kényszerültek volna rá az utóbbi évtizedekben gyökeres államszervezeti és modell-reformokra, illetve párhuzamosan egy erőteljes adaptációs, tanulási folyamatra is, az "egységesülő európai közigazgatási térségben". Jelen kutatás, a fentiek tükrében, azt a célt tűzi ki maga elé, hogy a kormányzási decentralizáció kér-déskörében keresse a reformok elmaradásának, illetve a legújabbi erőteljes centralizációs modellváltásnak az okait, és feltárja annak politikatudományi összefüggéseit.
1. KUTATÁSI ELŐZMÉNYEK
A hazai szakirodalom viszonylag nagy figyelmet fordított az önkormányzati rendszerre, illetve a területszervezési reformkísérletekre (Verebélyi, 2000, 2002, Ágh 2006, Horváth, 2006, Horváth M. 2004, 2005). Ugyanakkor a figyelem többnyire inkább a reformcélok értékelésére irányult, s kevésbé a reformfolyamatok és döntéshozás konkrét körülményeire, ennyiben jelen kutatás újszerűnek tekinthető. A vezető pályázó, illetve az MTA Regionális Kutatások Központja évtizedek óta foglalkozik a területi kormányzás kérdéskörével, több alkalommal részt is vett különböző területi kormányzást érintő re-formprogram kidolgozásában. Számtalan publikáció készült a hazai lokális és regionális decentralizáció folyamatáról, feltételrendszeréről, értékeléséről. A vezetőkutató és a Központ részt vett a vonatkozó törvények (pl. önkormányzati, területfejlesztési) előkészítésében is. Kiterjedt nemzetközi összehasonlító kutatások folytak az európai, kelet-közép-európai és hazai területi decentralizációs trendek és modellek sajátosságainak megértésére. A vezetőkutató OTKA kutatás keretében elemezte a regionalizációs reformok dél-dunántúli következményeit (OTKA TO37278).
2. A KUTATÁS LEGFŐBB KÉRDÉSEI, CSOMÓPONTJAI
Mára a szakirodalomban is visszatükröződik a felismerés, hogy a decentralizáció, centralizáció helyes arányainak nincsenek generális receptjei, és hatásuk mérése módszertani szempontból is rendkívül nehéz (Saito, 2011). Az önkormányzati decentralizáció terén nem lehet egyértelmű világtrendeket fellelni (Marcou, 2008), hiszen erősen érvényesülnek a nemzeti és regionális sajátosságok. De tény, hogy különösen Európában az önkormányzatok szabályozására, reformjaira a nemzetközi folyamatok, pontosabban az európai integráció is hatást gyakorolnak. Különösen a kilencvenes évtizedben a New Public Management technikáinak terjedése mellett markáns decentralizáció zajlott le. Az Európai Unió és az Európa Tanács égisze alatt készült nemzetközi dokumentumok, charták segítségével erőteljes nemzetközi "nyomás" érvényesült a nemzeti kormányok területi közigazgatási reformjaira, általában a szubszidiaritásra, regionalizmusra hivatkozva (Elias, 2008, Loughlin, 2007). Az is tény viszont, hogy az elmúlt néhány évben jelentős fordulat bontakozott ki, részben a korábbi NPM és decentralizációs reformokkal kapcsolatos kiábrándulás, részben a mélyülő válság nyomán (Dreschler, 2009). A nemzeti közigazgatási reformok Európában és különösen az újonnan csatlakozó országokban erős nemzetközi hatások közepette zajlottak. Hogy ezek a hatások milyen mélyen és milyen érdekcsatornákon keresztül "szűrődtek be", arról viszont keveset tudunk, mint ahogy arról is, hogy a decentralizációnak milyen hazai intézményi, politikai formális és informális garanciái érvényesültek vagy éppen hiányoztak. Kétségtelen, hogy a nemzetközi közpolitikai irodalom sem fordít kitüntetett figyelmet a reformokra (természetesen vannak kivételek, pl. az NPM reformok irodalma óriási), inkább a menedzsment tudományok és az új intézményi közgazdaságtan mutatnak fel eredményeket. Ezek a megközelítések viszont elhanyagolják az általános kormányzási, politikai összefüggéseket, a politikatudomány vétópont, vétóhatalom elmélete pedig inkább hatalommegosztási kontextusban, s nem a kormányzati reform folyamatok vonatkozásában került alkalmazásra (Tsebelis, 2002). Feltételezésünk szerint a hazai közigazgatási reformok folyamatára, döntési mechanizmusaira és tartalmára kettős determináció hatott. Egyrészt a rendszerváltás körülményei, s az Európai Unióhoz való csatlakozás egyértelműen felerősítette a nemzetközi szervezetek és nemzetközi standardokhoz való alkalmazkodás igényét, ha úgy tetszik a modellkövetés és policy transzfer szükségletét. Másrészt ugyanakkor ez a tanulási, vagy alkalmazkodási folyamat a kezdetektől át volt szőve a hazai politikai, intézményi környezetből eredő hatásokkal, hol erősítve, hol gyengítve, hol torzítva a formálisan meghirdetett reformcélokat. Az uniós csatlakozási folyamatot kísérő ún. európaizáció értékelése során egyre gyakrabban állapítják meg, hogy a régi tagországokból, többek között az ún. tudásközösségek (epistemic communities) közvetítésével érkező modellek, "jó gyakorlatok" csak felszínes változásokat motiváltak az új tagországokban, miután azok nem rendelkeznek a valóságos átültetéshez szükséges kapacitásokkal (Stead, Nadin, 2011). A decentralizációnak tehát feltételei vannak. Azt is mondhatjuk, hogy a reformok többsége céljaiban, értékrendszerében követte a nemzetközi standardot illetve elvárásokat, a végrehajtás során viszont sokkal erőteljesebben érvényesültek a belső determinizmusok. Ez a jelenség feltételezhető a területi kormányzást érintő elmúlt 20 évi hazai reformsorozat esetében is. Jelen kutatás empirikus módszerekkel kívánja elemezni a területi decentralizációs reformok fordulatait, kudarcait, a jelenlegi erőteljes centralizáció gyökereit abból a szempontból, hogy vajon a területi, általában az önkormányzati érdekek képviselete milyen formális és informális mechanizmusokon keresztül történik, hol vannak a reformfolyamatokban a formális és informális vétópontok, továbbá a kormányzat reformkapacitásait általában mi jellemzi.
A kutatás tematikus csomópontjai:
- Az önkormányzati érdekérvényesítés nemzetközi szervezeteinek, s ebben a magyar képviseletnek az elemzése (ET, COR, Európai Régiók Gyűlése), különösen a hazai jogalkotásra gyakorolt hatás szempontjából.
- Az önkormányzati rendszerekkel szembeni általános és speciális nemzetközi elvárások, stan-dardok elemzése (önkormányzati charta, fehér könyv a jó kormányzásról, Európa Tanács dokumentumai, állásfoglalásai, nemzetközi értékelő riportok stb.), annak érdekében, hogy azok mennyiben kompatibilisek a hazai feltételekkel.
- A hazai önkormányzati érdekszövetségek rendszerének, működésnek, és konkrét részvételük sajátosságainak elemzése a reformok folyamatában.
- A parlamenten belüli generális és egyedi önkormányzati érdekérvényesítés különböző mechanizmusainak feltárása, különös tekintettel a polgármesteri mandátumot is birtokló képviselők szerepére, valamint a bizottsági rendszerre és a lobbizás egyéb csatornáira.
- A kormányzati érdekegyeztetési mechanizmusok, gyakorlatok empirikus vizsgálata.
- Annak nyomon követése, hogy a főbb parlamenti pártok önkormányzati decentralizációhoz való viszonyulása miként alakult, mikor és milyen érvek alapján történtek változások.
- A területi kormányzásra vonatkozó kormányzati reform-döntéshozás és végrehajtás rendszerváltást követő és egészen a napjainkig tartó folyamatának elemzése: a háttérintézmények valamint a szakmai előkészítő apparátusok szerepének feltárása; az érdekegyeztetés, véleményeztetés formáinak tanulmányozása; a jellemző konfliktusok sajátosságainak vizsgálata; a minisztériumok, illetve a kormányzati szint és a parlament közötti kapcsolatok értékelése; a nemzetközi ajánlások érvényesülésének eszközei.
3. MÓDSZERTAN
A kutatás alapozó része egyrészt leíró jellegű, a hazai és nemzetközi szakirodalmak tematikus feldolgozását adja, a vonatkozó jogszabályok elemzésére, korábbi vizsgálatok dokumentumainak, zárójelentéseinek összegző értékelésére épül, továbbá a parlamenti és bizottsági viták-jegyzőkönyvek tanulmányozására, a különböző pártprogramokban javasolt közigazgatási reformok, valamint azok végrehajtási struktúrát érintő részeinek analízisére koncentrál. Ebben a szakaszban kerülne sor külföldi tanulmányutakra a Régiók Bizottsága, az Európa Tanács illetve az OECD szakértőivel való találkozás érdekében. Az első szakaszban szerzett ismertek hozzájárulnak a második nagyobb munkafázis, az országos léptékű empirikus kutatás előkészítéséhez és lefolytatásához, továbbá az eredmények feldolgozásához. A parlamenti képviselők, a pártadminisztrációk, pártvezetők és szakpolitikusok, továbbá az önkormányzati vezetők körében, a minta reprezentativitását biztosítva, kérdőíves felmérést bonyolítunk le, továbbá valamennyi önkormányzati szövetség vezetőivel interjúkat készítünk. Az egyes reformciklusok (1994, 1996, 1998, 2002, 2010) sajátosságainak mélyebb bemutatása végett külön esettanulmányok kidolgozására kerül sor, azokban különös figyelmet szentelve a reformcélok módosulásának, illetve elmaradásuk okainak. Az esettanulmányok a fellelhető kormányzati dokumentumokra és a reformokban résztvevő köztisztviselők és politikusokkal készülő interjúkra épülnek.
4. VÁRHATÓ EREDMÉNYEK
A kutatástól azt várjuk, hogy kimutassuk azokat a tényezőket, szereplőket, vétópontokat, amelyek a közpolitikai kormányzás egyik kitüntetett jelentőségű, "normálisan" viszonylag ritkán előforduló periódusa, a közigazgatási reform, illetve ezen belül a decentralizációs reform végrehajtása során a hazai kormányzati rendszerben szerepet játszanak. Azonosítani kívánjuk azokat az érdekcsoportokat és érdekérvényesítési eszközöket, amelyek gátolják, avagy éppen támogatják a decentralizációt. A reformfolyamatok elemzése ahhoz is hozzásegít, hogy megértsük, milyen reformkapacitások és döntési modellek szükségesek az átfogó államszervezeti valamint közpolitikai változások végrehajtásához, illetve a reformok életciklusának fázisai miként kapcsolódnak össze az állandó szervezeti tanulás folyamatával, továbbá, a reformcélok megformálására milyen belső és külső tényezők vannak hatással. A kutatás eredményeit hazai és nemzetközi konferenciákon, tudományos folyóiratokban kívánjuk összegezni, illetve sor kerül egy tanulmánykötet összeállítására, illetve kiadására, amennyiben elegendő forrás áll rendelkezésre.
5. KUTATÓK ÉS INFRASTRUKTÚRA
A Regionális Kutatási Intézet (korábban: Regionális Kutatások Központja), mint a 2012-ben megalakult MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpontjának része, évtizedes tapasztalattal rendelkezik interdiszciplináris és empirikus kutatások terén. Az intézmény keretében kialakult helyi kapcsolatrendszer is fontos, hálózatos szervezeti felépítése különösen alkalmas az országos kutatás megszervezésére. A vezető kutató által vezetett doktoriskolai program pedig alkalmat nyújt doktoranduszok bevonására. Az intézet kutatásszervezési, személyi kapacitásai, és technikai felkészültsége biztonságos hátteret nyújt a kutatás lebonyolításához.